養老服務人才關系到整個社會養老體系的正常運轉，打造高素質養老人才隊伍是實施積極應對人口老齡化國家戰略的應有之義。2023年12月，民政部等12部門制定出臺了《關于加強養老服務人才隊伍建設的意見》，以發展養老護理員等養老服務技能人才為重點，圍繞“引、育、評、用、留”等關鍵環節，推出系統性政策措施。

我國各類養老服務人才隊伍中，護理專業人員的缺乏尤為明顯，已成為制約養老服務發展的關鍵問題之一，亟需通過頂層設計、系統謀劃、創新舉措加以重點解決，為養老服務高質量發展提供有力人才支撐。

我國養老護理人員缺口到底有多大？

調研過程中，多家養老機構和勞務公司均反饋了養老護理人員難以滿足需求的問題。北京今日東方家政服務有限公司是北京市首批實行員工制管理的家政服務企業，董事長李金花介紹，該公司每月的養老護理人員需求缺口至少1000人，目前公司重點滿足養老機構用工，而對市場上更多的家庭客戶需求難以響應。

我國養老護理人員的缺口到底有多大？依據國家衛健委相關負責人2021年提供的數據，我國失能失智老年群體約有4500萬人，持證的養老護理員只有50萬人。即使在考慮家庭照護資源后，仍有巨大的養老護理人員缺口。在人力資源和社會保障部近年發布的“全國招聘大于求職‘最缺工’的100個職業排行”中，養老護理員居于前列。

現有的養老護理服務提供者中，既有來自家政行業的保姆、醫療機構的護工等，也有專門的“養老護理員”。2019年以來，人力資源和社會保障部會同民政部、國家醫保局和國家衛生健康委等部委，分別制定或修訂養老護理員、家政服務員、健康照護師和醫療護理員等職業標準，這些職業在一定程度上都與養老護理服務有交集。

養老護理員的職業名稱于2000年首次出現，指從事老年人生活照料、護理服務工作的人員。民政部于2019年推出的《關于進一步擴大養老服務供給 促進養老服務消費的實施意見》中曾提出，確保到2022年底前培養培訓200萬名養老護理員。《養老護理員國家職業技能標準》于2002年頒布實施，2019年進行第二次修訂，目前持有養老護理員國家職業技能等級證書的養老護理員在養老院等機構中較為集中。根據北京民政局的數據，北京養老服務從業人員共約3.2萬人，其中養老護理員約1.6萬人。

從調研反饋來看，養老機構普遍存在護理人員短缺問題，其中部分機構的缺人問題近年來有一定程度改善。如北京首開寸草養老服務有限公司人力資源經理表示，近年主要是在春節、秋收等節點出現季節性缺人。但與此同時，隨著居家養老、社區照護需求的釋放，這方面的供需矛盾日益凸顯。

國家統計局數據顯示，截至2023年底，我國60歲及以上人口29697萬人，占全國人口的21.1%，其中65歲及以上人口21676萬人。與此相對應的是，2023年底，全國共有養老服務床位820.1萬張。居家和社區養老仍是主要的養老方式。近年來受家庭規模變化、生活方式和社會文化變遷等多種因素影響，來自家庭的傳統照護力量有所弱化，對護理人員的社會化、市場化供給需求逐漸增長，特別是失能、高齡、空巢老年人的照護需求更為迫切，找不到合適養老護工的難題困擾了很多家庭。

數量不足之外，另一個迫切的問題是，養老護理需求的變化導致供需雙方的匹配難度加大。照護工作涉及老年人的生活照料、健康護理、心理疏導等多個方面，有其特殊性。從助餐、助浴到導尿排便，一方面對職業操守有較高要求，需要吃苦耐勞，有耐心愛心，另一方面也需要生活照護、保健康復、心理撫慰等專業技能，對專業性要求并不低。

隨著社會發展和人民生活水平提高，我國老年人需求結構正在從生存型向發展型轉變，居民的養老護理需求更趨專業化、個性化，需要多元化、多層次的護理服務。這對從業人員的技能、素質要求越來越高，而現有養老護理人員存在年齡大、學歷低、專業能力不強等問題，難以匹配需求。

養老護理人員供給不足的原因何在？

養老護理行業的特征，導致吸引更多人入行面臨重重困難。總體而言，勞動強度大、溝通難度高、工作條件和待遇不理想、職業發展空間有限、社會偏見和職業認同感低等因素，使得養老護理成為一種“無奈的選擇”，導致從業人員數量少且流動性高，年齡大、學歷低、專業技能弱，服務水平參差不齊。在與相關服務人員的訪談中，“伺候人”“臟活兒累活兒”“端屎端尿”等說法是高頻詞。護理員不僅要能處理且適應極具挑戰的工作場景，更要在心理上戰勝來自傳統觀念的歧視。

以北京市房山區零工市場今日東方為老服務中心為例，2073名養老護理人員中，女性占比逾六成，超七成的養老護理員在41-60歲區間，從業年限在1-2年的占比近一半。

圖：北京市房山區零工市場的養老護理員構成示意（數據來源：房山零工市場今日東方為老服務中心）

中國老齡科學研究中心等機構發布的《養老服務人才狀況調查報告》顯示，271家養老服務機構中，七成以上存在人力資源供應不足的問題；六成以上存在人員專業化程度低和流動性強的問題。護理員缺乏社會認同感和職業發展空間的機構比例分別達到56.8%和34.3%。

表1：養老服務機構發展面臨的問題

（數據來源：《養老服務人才狀況調查報告》調查時間：2022年9月）

長期以來，下崗再就業人群和農村進城務工人員是養老護理人員的主力軍。近年來，國家及地方通過出臺各類政策，積極吸引大中專畢業生等進入這一行業，為養老護理人才高質量發展注入活力。

2019年10月，教育部等七部門聯合發文，鼓勵引導普通本科高校設置家政學、老年醫學等養老相關專業。我國開設養老相關本科專業的院校達到200余所，逐步構建了從技工院校、中職學校、高職學校到本科學校的立體化專業教育體系。

2020年，全國首個獨立設置的養老服務管理本科專業在上海工程技術大學獲批，首批招收33名學生。2024年，首批養老專業本科畢業生走上工作崗位。據報道，30多家養老機構在專場招聘會上為上海工程技術大學的33名養老服務管理專業畢業生提供了120多個崗位，反映出旺盛的市場需求。

不過，“老服專業”畢業生就業的穩定性仍有待提升。據北京上佳養老服務有限公司介紹，2020年公司入職了5名康復治療專業的大專畢業生，從社區上門訪問、養老驛站接待等基礎服務做起。由于不看好職業前景等原因，有4名在半年內離職。1名留下的畢業生已成為養老驛站的見習站長。2021年，有高校回訪了養老服務與管理相關專業的畢業生，發現約有1/3沒有進入養老行業，1/3入行時間很短即轉行，留在養老服務領域的僅有約1/3。

北京首開寸草養老服務有限公司反饋，其在京有13個院區，每年有40至50名養老服務相關專業的大中專學生來實習。他們在6至8個月的實習期內能基本了解工作內容，其中30%至40%的學生選擇留院正式入職。入職后，公司采取多種措施培養鍛煉年輕人，努力降低流失率。

人從哪兒來：如何多渠道提升養老護理人員供給水平？

國務院印發的《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》提出，加強人才隊伍建設，支持城鄉未繼續升學初高中畢業生、農村轉移就業勞動者、城鎮登記失業人員等從事養老服務業，引導其取得職業技能等級證書，按規定獲得補貼。

（一）開源：聚焦重點群體

《養老護理員國家職業技能標準（2019年版）》將從業人員的受教育程度由初中畢業調整為無學歷要求，放寬了入職條件。業內人士建議，圍繞重點人群提升護理人員供給水平，同時需輔以高水平的技能培訓。

一是更好發揮勞務輸出基地作用。除了更好引導就業困難群體，業內人士建議，相關部門應對養老護理人員未來需求態勢有更充分認知，通過發展區域勞務協作機制實現不同地區養老護理人力資源有效調配，促進欠發達地區重點群體轉移就業和穩定增收。地方人社部門發揮主動性，更充分地發揮勞務輸出基地的作用，提升技能培訓針對性，鼓勵養老機構、勞務機構等與勞務輸出基地建立更緊密、高效的合作關系。近年來，山西、河南和湖北等省份將培訓護工、養老護理員并推薦就業作為增加群眾收入的途徑。如山西省“呂梁山護工”勞務品牌已探索出較為成熟的校企合作、職業標準化和就業保障體系，勞務輸出范圍覆蓋北京、天津、山東、廣東等十余省份。呂梁市在“十四五”期間拓寬培訓范圍，將已脫貧人口、城市低收入人群和未就業高學歷人群納入護工培訓對象，帶動群眾提高收入，實現鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。

二是更好吸引相關專業畢業生。國家政策支持引導更多職業院校（含技工院校）和普通本科高校養老、護理等專業畢業生從事養老服務工作。多地發布了相關獎勵政策，如根據工作年限分批次給予數萬元的補貼，或在辦理落戶時獲得條件傾斜。不過，調研中有部分機構反饋，一些城市的補貼在實踐中沒有落實到位，申請后“沒有下文”，需要予以關注。

表2：北上廣等地鼓勵畢業生入職養老機構的獎勵政策（部分）

（整理：人民網研究院）

為更好吸引人才，相關政策還提出，鼓勵并支持養老機構從一線養老護理員中遴選業務管理人員。北京首開寸草養老服務有限公司介紹經驗時提到，公司除了建立培訓體系，還重視在內部培養管理者，在新院區開業時會破格提拔年輕骨干擔任管理崗位，對鍛煉和沉淀人才發揮一定作用。

三是更好發揮低齡活力老人余熱。業內人士建議，引導以六〇后為代表的活力老人群體發揮作用。社區里五六十歲的活力老人是養老護理服務的重要力量之一。他們退休后有充裕的時間，身體狀況良好，且對所居住的小區、街道熟門熟路，容易獲得鄰居們的信任，開展工作有天然優勢。

如北京今日東方家政服務有限公司聘用的活力老人占養老服務人員的1/3，其運營的每家養老驛站配有4名探訪人員，基本由活力老人擔任，負責探望失獨、失能老人。

不過，如何更好發揮有意愿的低齡活力老人的作用，需要一定的制度引導，針對性解決相關問題。例如，活力老人已超過法定退休年齡，只能與用人單位建立勞務關系，這一過程中面臨各種不便與風險，相關問題有待規范。

四是更好依托志愿服務等其他補充方式。近期印發的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于健全新時代志愿服務體系的意見》提出，聚焦百姓民生，積極組織扶弱助殘、扶老愛幼等志愿服務。做好結對服務，以“一老一小”等群體為重點，采取個性化定制方式提供服務。實踐中，部分地區探索“時間銀行”等互助養老模式，取得一定成效。業內專家建議，加強養老服務與家政服務、物業服務等關聯領域的合作，引導相關人才轉型從事養老護理相關工作。

（二）賦能：數字化、智能化手段潛力巨大

在“開源”的同時，需要在降低工作強度、提升照護效率、改進管理效能等方面著手和發力，數字化、智能化手段在這一過程中能夠發揮重要作用。

5G、物聯網、大數據、人工智能、機器人等技術的發展，帶來多種可能性。如隨著機器人產業的發展，未來的護理機器人雖難以完全替代人，但可以通過人與機器合作的方式更高效提供服務。智能穿戴等面向老年人各種活動場景的監測提醒設施設備，也能夠助力護理員提高工作效率。通過大數據分析和人工智能等技術手段，精準匹配養老服務資源與老年人需求，有利于搭建高效的互聯網+護理服務體系。總體來看，智慧養老是老年人照護問題的一個重要解決方案，推動相關產業健康快速發展，意義重大。

育人留人：如何提升養老護理職業吸引力？

《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》提出，用人單位要切實保障養老服務人員工資待遇，建立基于崗位價值、能力素質、業績貢獻的工資分配機制，提升養老服務崗位吸引力。

（一）規范用工，提升行業薪酬福利水平

合理的薪酬和福利待遇是提升職業吸引力的關鍵因素。人社部提出，鼓勵將養老護理員職業技能等級與薪酬掛鉤。多地將穩崗留人的激勵措施納入了“十四五”養老服務規劃中，圍繞居住落戶、住房保障、子女入學等方面對優秀人才給予優惠政策。

業內人士提示，當前許多服務居家老人的護工、保姆屬于靈活就業人員，其社會保障問題需要關注。其中很多人面臨收入較低、工作穩定性較弱、不在就業省份養老的處境，且年齡偏大。現行的職工社會保險對他們不適用，城鎮居民社會保險參保費用偏高，導致其參保意愿較低，且容易斷繳。靈活就業人員以個人身份參加養老保險，繳費基數按照當地社會平均工資的60%設定下限。現實中部分靈活就業者的收入低于當地社會平均工資的60%，繳納養老保險負擔大。

（二）進一步打造規范化、專業化、標準化職業發展路徑

除了薪酬水平，穩定的職業發展空間、清晰的職業成長通道也為求職者所看重。養老服務人才職業化、專業化，才能引領養老服務業高質量發展。

《關于加強養老服務人才隊伍建設的意見》提出，在《養老護理員國家職業技能標準（2019年版）》設置的5個職業技能等級基礎上，支持具備條件的養老服務企業結合實際在高級技師等級之上增設特級技師和首席技師，在初級工之下補設學徒工，形成由學徒工、初級工、中級工、高級工、技師、高級技師、特級技師、首席技師構成的新八級工職業技能等級（崗位）序列，進一步拓寬養老護理員成長通道。

在政策的引領下，養老護理人員正向專業化道路邁進，但仍需要相當長的發展時間。上海市民政局在2023年的調研中發現，全市6.15萬養老護理員中，持證率已經從此前的20%提升到76%，但持證人員有82%只有初級證。

一些地區探索為養老護理員評職稱。如江蘇省發布了全國首個養老護理專業技術職稱體系。2024年2月，江蘇省公布養老護理專業技術資格評審委員會評審結果，168人評上全國首批養老護理專業技術職稱，包括副主任養老護理師11人、主管養老護理師22人、養老護理師135人。這些探索有利于加快培育高質素的養老護理專業技術人才。

需要指出的是，養老護理員的求職招工、培訓辦證等環節還存在諸多不規范問題，需要監管部門加以關注。

（三）全社會協同提升養老護理職業認可度

針對養老護理人員存在的職業認同度偏低、自我認同感偏低問題，建議利用媒體等傳播資源做好養老護理員職業推廣，通過闡釋技術含量和奉獻精神等，提高社會對其職業價值的認同，以多種方式增加養老護理職業的榮譽感。山東紫荊醫療護理有限公司總經理魏毅建議，可以參照護士節，設立“護工節”或“養老護理員節”，以提高社會各界對這一職業群體的關注度。

此外，開展雇主教育，優化一些家庭、特別是老年人的消費認知，對提升一線養老護理人員的職業幸福感非常重要。對于媒體和互聯網平臺而言，要防止過分放大“黑護工”等個案的負面效應，帶偏社會認知。

為增強護理人員的職業榮譽感，呂梁市每年為即將上崗的護工舉辦最高規格的歡送儀式，市委書記、市長等領導從不缺席，為護工加油鼓勁。市委書記、市長等還定期赴呂梁山護工集中就業地區看望慰問。值得一提的是，第十四屆全國人大代表中，有兩位都來自呂梁山護工群體。

統籌規劃：政府如何更好發揮作用？

專家指出，在發展養老護理服務的制度供給方面，頂層設計仍存在一定“短板”，包括國家層面沒有為養老服務專門立法，促進護理人員隊伍建設的政策統籌有待加強，護理服務政策引導方向需不斷優化等。

（一）加強政策統籌與部門協同

當前圍繞養老護理人才隊伍建設，仍存在各部門管理職能較為分散，難以統籌規劃等問題。業內人士建議，健全養老護理人員培養促進工作機制，成立養老服務人力資源建設相關領導機構，統籌協調人力資源和社會保障、民政和商務管理等相關職能，謀劃重大創新舉措，部署重點項目，解決發展中面臨的困難和問題。

（二）加強居家養老護理服務制度設計

中國社科院社會政策研究中心研究員唐鈞等提出，此前我國的養老服務制度設計方向有偏差，居家養老服務供需還沒有做到很好匹配。“在此之前，我們認為老年人主要是在養老機構養老，所以養老服務制度設計的思路集中于建設老年服務機構。”而面對龐大的老齡人口基數，我國的養老服務制度設計的思路應更聚焦于如何滿足老年人居家養老的服務需求。唐鈞呼吁，在頂層設計上需要構建一個提供養老服務的社會系統，特別是打造一個政府支持、市場化運作的第三方平臺，形成以平臺機構為支撐，社區為依托、居家為基礎的新型養老服務體系。居家養老的老年人通過平臺終端或者養老服務機構終端，提出一對一或一對多養老服務需求。

李金花建議，依托社區養老驛站等機構，大力發展一對多的養老照護服務，既減輕護理人員供給壓力，也為老年人提供了親切溫馨的公共空間。

一些地方已做出積極探索。例如，北京市海淀區甘家口街道在建設地區養老服務體系中，聚焦提升社區和居家養老服務效能，推動養老服務設施均衡布局、搭建議事協調平臺，為“老老人”等重點服務對象提供日間照料、集中托養、慢病管理、巡視探訪、24小時輔助應急的同時，注重完善養老服務功能的智慧化、便捷化，為轄區老年人就近提供營養膳食、康養娛樂、心理慰藉、健康監測等普惠性服務，讓老年人不出街道就能享受到來自周邊、身邊和床邊的優質養老服務。

目前，該街道在花園村社區養老驛站中增設護理站，打造“雙站結合、養護一體”的服務場景，“一站多能”實現醫療護理和康復照護的服務協同。該驛站負責人余立新介紹，“為了滿足居家護理服務需求，花園村社區護理站（驛站）根據個體差異定制個性化的照護計劃，為老年人、慢性病患者提供更為精準、有效的醫護服務，可有效緩解服務范圍內供需緊張的情況。”

人口老齡化趨勢下，既要把握好銀發經濟的產業發展機遇，更要解決好廣大群眾的基本民生需求。通過政策創新和全社會協同努力，養老護理人才供需錯位的溝壑終將彌合。

研究團隊

選題策劃：唐維紅

調研組成員：

唐維紅 人民網黨委委員、監事會主席、人民網研究院院長

劉志華 人民網研究院副院長

董晉之 人民網研究院研究員

崔   東 人民網北京分公司總經理

馬立明 人民網山西分公司總經理

胡全超 人民網網上群眾工作部主編

劉鵬飛 人民網網上群眾工作部高級研究員

報告執筆：劉志華、董晉之

報告編輯：唐維紅、唐勝宏、劉志華

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